Las razones de la deforestación en la Amazonía colombiana dependen del área que se analice, pero se resumen básicamente en el acaparamiento de tierras, la ganadería y los cultivos ilícitos. Si bien este problema ha sido una constante desde la década de los sesenta, cuando la fallida reforma agraria del gobierno de Alberto Lleras Camargo entregó bosques húmedos del piedemonte amazónico colombiano que se encontraban bajo la figura de reserva forestal de ley 2 de 1959, entre el Caquetá y Putumayo, a campesinos sin tierra para tumbar “monte” en favor del progreso, en los últimos años, debido a la creciente preocupación de la comunidad internacional por el cambio climático, se han puesto los ojos sobre uno de los más importantes sumideros de carbono del mundo. Todos los modelos climáticos del Panel Internacional del Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) le otorgan una gran importancia al bioma amazónico para las medidas de mitigación y adaptación, así que el fracaso de mantener los bosques en pie del bosque ecuatorial más grande del mundo significa, al mismo tiempo, perder la batalla más apremiante que tenemos como especie para mantenernos con vida. De igual modo, se ha venido discutiendo el famoso punto de no retorno (tipping point) en el que la deforestación de una porción de la selva amazónica (más del 20% del área original) desencadenaría un proceso de desertificación en toda la región sudamericana, con afectación en el ciclo del agua regional y un cambio en la regulación del ciclo de carbono en el que la Amazonía dejaría de fijar carbono para convertirse en un área de emisión.
A pesar del creciente interés y la necesidad de tomar acciones en el corto plazo, las condiciones locales colombianas -o de contexto- hacen que la respuesta a dicha problemática sea lenta, errática e insuficiente. En las próximas líneas se exponen algunas ideas del porqué reducir la deforestación en la Amazonía colombiana es más difícil de lo que se cree.
1. Tradiciones culturales y la transición generacional. Quienes hoy habitan la Amazonía colombiana son colonos que han estado viviendo en el territorio como la primera o segunda generación de migrantes. La violencia política de la década de los cuarenta y cincuenta, sumado a ya comentada reforma agraria de 1961, propiciaron migraciones desde el interior del país, especialmente desde el Huila, Tolima, Cundinamarca y Antioquia hacia el piedemonte amazónico del Caquetá, con la promesa de hacer una nueva vida en tierras disponibles para el cultivo y el levante de ganado. Dadas las condiciones geográficas de esta región, fue necesario un ejército de mercenarios provistos de hacha y machete para “despejar” la selva, haciendo el territorio más seguro frente a las fieras salvajes y posibilitando el trabajo de labranza y levante de ganado. El escaso o nulo conocimiento del territorio por parte de los nuevos huéspedes, en contravía con el conocimiento milenario de los indígenas que lo habitan desde hace milenios, hizo que las actividades agrícolas fueran rápidamente descartadas por las condiciones del suelo, que no alberga muchos nutrientes, generando una relación de dependencia con la ganadería para el sustento alimenticio. Así, las habilidades con el hacha y la vaquería se destacaron desde el inicio como necesarias para la supervivencia en estos nuevos campos. Lo anterior es evidente en buena parte de las representaciones culturales de la región, donde los himnos y las estatuas conmemorativas están relacionadas con el hacha y el machete; o lo que es lo mismo, la deforestación se convirtió en una necesidad para “progresar”, por lo que hoy es venerada y admirada. Los bosques, entretanto, siguen siendo tratados como sujetos incomodos, como puede verse en la terminología usaba por los colonos para referirse a ellos: “monte”, “montaña” o “maleza”, todos conceptos que menosprecian su existencia y apresuran su reemplazo por pastos.
Dado que la deforestación fue sinónimo de éxito, progreso y supervivencia, resulta extraño para quienes habitan este territorio por más de medio siglo que ahora sea parte de su tragedia. Aunque en algunos municipios empiezan a tener problemas con el acceso del agua, las relaciones causales con la deforestación no son tan claras para aquellos colonos, y por eso en parte las nuevas actividades extractivas son señaladas como principales responsables, como el caso de la industria petrolera, evadiendo una responsabilidad histórica de sustracción de bosques que explica la causa primera de dicha reducción hídrica. Por lo tanto, una repentina e improvisada adaptación por parte de personas venidas de otros lugares en un territorio complejo, como lo es la Amazonía, propició la apertura de más de 3 millones de hectáreas de piedemonte andino-amazónico en tan sólo medio siglo, lo que hoy explica la desconexión entre estos dos importantes ecosistemas en el lado colombiano. El gran problema es que las actividades de sustento que explican dicha alteración se mantienen y se afianzan en la vida diaria a través de la cultura, la economía y la política. Cambiar dicha realidad, por tanto, sugiere una transición generacional que puede tardar décadas, y para entonces la batalla por mantener los bosques de la Amazonía podrá ser muy tarde.
2. Ausencia del Estado, baja representatividad y narcotráfico. Es también conocida la historia de la Amazonía colombiana y su administración territorial por parte del Estado. En efecto, dada la baja densidad poblacional, que históricamente se mantuvo cercana al 1% del total de la población colombiana, a pesar de representar cerca del 45% del territorio continental, el gran reto para el Estado ha sido la de ejercer soberanía en un territorio donde no viven muchas personas. Hasta 1990, los territorios amazónicos eran denominados “territorios nacionales”, lo que les restaba autonomía política, fiscal y administrativa, así como les dejaba a la deriva en decisiones que dependían de territorios con poca o nula relación (hace unos años publiqué este artículo científico en el que pueden profundizar esto); y luego de la Constitución de 1991, fueron reconocidos como departamentos con la respectiva representación política, pero aún con todo, para el actual Congreso de la República (2022-2026), cuentan con 17 representantes a la cámara y ningún senador de la república; es decir, casi la mitad del territorio colombiano tan sólo tiene el 5,7% de la representación política en la corporación donde se discuten los asuntos importantes de una sociedad, lo que plantea importantes retos para impulsar proyectos necesarios para la reconversión productiva dada la sub-representación.
En efecto, dicha situación explica varias brechas de infraestructura vial, fluvial y aeroportuaria entre la Amazonía y el interior del país, asunto que ha sido considerado como una ventaja estratégica por parte de grupos armados organizados al margen de la ley, quienes desde la década de los setenta constituyeron un fortín en estos territorios, ocupando el lugar que el Estado no logró consolidar. Si bien esto merece un capítulo aparte, lo cierto es que la ganadería, que se mencionó en el anterior punto, se empezó a combinar con el negocio del narcotráfico, especialmente con cultivos de hoja de coca y amapola impulsados por parte de los grupos ilegales al margen de la ley, otorgando un incentivo perverso a las comunidades locales para ampliar la frontera agrícola en detrimento de los bosques húmedos. En la década de los noventa y en el nuevo siglo, las mayores exigencias por parte de la comunidad internacional para ejercer un mayor control sobre el negocio del narcotráfico, llevó al Estado colombiano a asumir una posición prohibicionista y de confrontación in situ, respaldada por una estrategia militar de represión a las comunidades locales y procesos de eliminación forzosa de cultivos a partir de aspersión de glifosato y erradicación manual, cuyo resultado a hoy es un rotundo fracaso.
Así las cosas, un territorio con un Estado débil, sub-representado políticamente, con presencia de organización armadas al margen de la ley ejerciendo control territorial y con el incentivo perverso del narcotráfico, cuyo negocio mantiene altos precios en los mercados internacionales, son el caldo de cultivo perfecto para que los bosques no salgan bien librados. En tanto se consolida el control de rutas estratégicas para el movimiento del negocio del narcotráfico por parte de grupos al margen de la ley en la Amazonía, el bosque se constituye en un actor relevante debido a que brinda protección y refugio a los criminales, sirve de área de ampliación de la frontera de cultivos ilícitos, así como también es funcional para las nuevas técnicas de siembra de la hoja de coca por debajo del dosel del bosque, evitando ser detectada por las mediciones convencionales de áreas sembradas de cultivos ilícitos. De hecho, los reportes de deforestación en los últimos dos años dan cuenta que los municipios donde aumenta la deforestación coinciden con las áreas de incremento de cultivos ilícitos, como el caso de San Vicente del Caguán, Cartagena del Chairá (Caquetá), La Macarena (Meta), San José del Guaviare, Retorno y Calamar (Guaviare).
A pesar de las alertas de las mismas autoridades colombianas frente al incremento de la influencia de actores armados en la Amazonía colombiana y el incremento de áreas cultivadas en zonas de bosques, persiste la incapacidad del Estado para responder adecuadamente a este problema que tiene dimensiones sociales, económicas, políticas y ambientales. La persistencia de dichas condiciones en el corto plazo es altamente probable, aun cuando hay una clara apuesta del actual gobierno Petro por desmantelar las estructuras criminales a través de la negociación, pero la experiencia local nos señala que la probabilidad de que se mantengan dichas condiciones está sujeta fundamentalmente al precio de la droga en los mercados internacionales, que se mantienen altos por las políticas prohibicionistas a nivel mundial. A pesar de que el cambio de enfoque está siendo liderado por Colombia y otros países de la región, quienes reclaman la regulación y/o legalización de estos mercados, Estados Unidos avanza en la discusión tímidamente y aún no existe un entorno favorable en el escenario internacional por las dudas que persisten, lo que no da lugar a pensar que el problema de deforestación relacionada con este aspecto se resuelva en el corto plazo.
3. Dinero para nada. Eficacia de los proyectos para reducir la deforestación son cuestionables. En un famoso artículo científico, los profesores Ferraro y Pattanayak describieron cómo las inversiones destinadas a la conservación se estaban botando a la basura. Para ellos, el gran problema se encontraba en que pocos ejecutores de proyectos diseñan medidas de evaluación previas para medir su impacto o efecto, por lo que la implementación se realiza bajo una alta incertidumbre, lo que generalmente conduce a desperdiciar recursos valiosos en estrategias que no se saben si van a funcionar. En el caso de los recursos invertidos en la Amazonía colombiana para enfrentar la deforestación, las inversiones públicas en los últimos 10 años no superan los 200 mil millones de pesos, siendo el programa de Visión Amazonía el que concentra las tres cuartas partes de todas las inversiones por valor de 155 mil millones de pesos colombianos (unos 35 millones de dólares) desde 2016 a la fecha. A pesar de ser la estrategia más ambiciosa del Estado colombiano para enfrentar el problema de deforestación, los proyectos formulados y en ejecución no tuvieron en cuenta criterios de evaluación previa para entender si las condiciones sobre las que se diseñaron estaban bien ajustadas a las condiciones reales de los socio-ecosistemas, por lo que no podemos saber el impacto real de los proyectos.
Por ejemplo, proyectos de reconversión productiva suscritos entre Visión Amazonía con cacaoteros en el municipio de San Vicente del Caguán Caquetá, cuyo propósito se centró en el “fortalecimiento a procesos de inclusión socio-económica para la conservación de la biodiversidad del bosque amazónico mediante el establecimiento de 125 unidades productivas”, nunca contaron con una fase piloto para entender si los incentivos otorgados por el proyecto eran suficientes para cambiar la vocación, si realmente las poblaciones responderían completamente, parcialmente o no respondería a dichos inventivos, o si eran suficientes las familias involucradas para cambiar las tendencias de deforestación en el territorio de influencia. Bastaría hacer “experimentos focalizados” a modo de evaluación para entender, de mejor manera, la respuesta de las comunidades a los proyectos para detener la deforestación, de forma que habría mayor certeza sobre los resultados en la ejecución. Igualmente, podría medirse la deforestación evitada con la toma de valores de referencia en estas fases de evaluación previa, toda vez que no tenemos certeza de cuál ha sido la deforestación evitada con lo hecho por Visión Amazonia.
En definitiva, a pesar del esfuerzo hecho por el Estado para revertir la tendencia de la deforestación, no estamos seguros si ha sido o no pertinente, así como tampoco estamos seguros de la eficacia de los resultados de los proyectos, lo que podría significar que las inversiones podrían estarse perdiendo, o, mejor dicho, podrían haberse aprovechando de manera más eficiente. Por ahora, los proyectos siguen sin contar con estrategias de seguimiento previo y posterior, por lo que la incertidumbre sobre los resultados esperados hace que el panorama de la deforestación no esté tan claro.
4. Comunidades involucradas, pero sin ser tenidas en cuenta. Los incentivos diseñados en los proyectos para contener la deforestación, continuando la lógica del punto anterior, son definidos de manera previa por parte que los encargados de dichos proyectos. En algunos casos hay préstamos condonables al 100% bajo el cumplimiento de ciertos objetivos ambientales, el pago de un incentivo monetario periódico (conocido técnicamente como pago por servicios ambientales) a colonos por evitar la tala de bosques, o sanciones administrativas por el incumplimiento de un deber legal, que en este caso es el del aprovechamiento de recursos forestales sin el respectivo permiso por parte de la autoridad ambiental. De cualquier forma, el resultado esperado de estos proyectos de conservación, a saber, reducir/contener/eliminar la deforestación, depende de que los incentivos definidos en ellos funcionen en la dirección correcta, mayormente incentivos económicos. El problema de los incentivos, tal y como se discute en la política ambiental, es que son definidos por los “expertos”, quienes conocen la técnica y cuyos análisis son “robustos” y resultan, entonces, difíciles de cuestionar. Por ello, cuando los proyectos llegan a la base social -entiéndase comunidades-, los resultados esperados de dichos incentivos parecen estar en vía correcta. Sin embargo, esta práctica común que define previamente los incentivos y son impuestos a los beneficiarios vía acuerdos y/o contratos, parece no estar funcionando del todo en la Amazonía colombiana.
Para poner en contexto lo aquí dicho, permítanme poner como ejemplo un proyecto que lideré bajo la financiación del Banco Interamericano de Desarrollo, Fondo Colombia Sostenible y Fondo Colombia en Paz, cuyo financiamiento ascendía a 9.5 mil millones de pesos (2 millones de dólares), y propósito era reducir el área destinada a la ganadería en cerca de 2 mil hectáreas en el municipio de La Macarena, Meta, justo en el área donde se está perdiendo la conectividad entre la Serranía de la Macarena, los llanos del Yarí y la Serranía del Chiribiquete. Cuando la propuesta se encontraba en la última fase de factibilidad, las comunidades apenas empezaban a entender el alcance del proyecto y los compromisos que adquirirían, y no entendían por qué debían suscribir acuerdos de cero deforestación en áreas donde ya no habían bosques, así como tampoco entendían porque debían administrar los recursos mediante comités o esquemas de cooperativas, cuando ellos tan sólo querían que les entregaran los materiales para trabajar en la construcción de un sistema silvo-pastoril. Los términos en los que se debían suscribir los acuerdos para la reconversión se volvieron tan tortuosos debido al excesivo tecnicismo y es escaso contexto de los incentivos en el territorio, que al final las comunidades se desintegraron ante la confusión sobreviniente. Ante tal panorama, un grupo al margen de la ley que opera en ese municipio declaró objetivo militar a todo aquel que impulsara proyectos de conservación en el municipio, dejando a la deriva a las comunidades y, por tanto, a los bosques amazónicos.
Así las cosas, las comunidades tan sólo reclamaban que los contratos que debían suscribir no fueran impuestos (contratos por adhesión), sino que pudieran participar en la construcción de sus términos (contratos por acuerdo). Este punto puede estar explicando el fracaso de varias estrategias de conservación de bosques a lo largo de la Amazonía colombiana, asunto que ocupa la atención de mi propuesta doctoral en University of Maine.
5. Escenario internacional favorable, pero con respuestas lentas. Los nuevos vientos políticos en los países que conforman el bioma amazónico sudamericano hacen pensar que puede haber un acuerdo en bloque regional para hacer exigencias en los diferentes escenarios internacionalesEn este sentido, el gobierno Petro ha propuesto cambiar deuda pública para financiar estrategias de conservación de la Amazonía colombiana y se han redoblado los esfuerzos por suscribir acuerdos con entidades financieras multilaterales para conseguir créditos blandos en esta misma dirección. Aunado a lo anterior, los recientes informes científicos del IPCC dan cuenta de la importancia de la Amazonía en las medidas de mitigación y adaptación al cambio climático, lo que pone a este territorio en un mejor escenario de negociación en el marco político.
No obstante, financiar una estrategia global para contener la deforestación requiere tener claridad sobre el tipo de estrategia, los actores involucrados y el tiempo que tomará, asuntos indispensables para costear la estrategia y conseguir financiamiento, Desafortunadamente, por ahora no tenemos certeza sobre ninguno de los dos elementos, ni la estrategia y mucho menos su costo. Si bien algunos cálculos optimistas podrían multiplicar el número de hectáreas en la Amazonía donde hay conflictos de uso de suelo con comunidades humanas, el número de personas involucradas y un horizonte de tiempo de 10 años para lograr una transición segura, acá hemos hecho notar que los incentivos económicos no son suficientes, por lo que es muy apresurado comprometerse con un valor a costear y se requiere un análisis más riguroso para que sea creíble en la comunidad internacional.
De igual manera, conseguir financiamiento solicitando a las instituciones financieras internacionales la condonación parcial de la deuda aduciendo a conceptos como deuda ecológica o justicia climática, puede resultar un proceso engorroso, lento y traumático dentro de un sistema tradicional con manejo ortodoxo que no da señales de cambios de enfoque, por lo que la discusión que le espera es aún larga, comparada con la urgencia de tomar acciones para evitar llegar al punto de no retorno con el bioma amazónico.
Por último, es necesario mencionar que, en las negociaciones para financiar una estrategia de conservación de la Amazonía como un todo en el escenario internacional, hay una vieja discusión en el derecho ambiental en cuanto a la diferencia entre patrimonio común de la humanidad y preocupación común de la humanidad, que puede poner en aprietos la concreción de una ambiciosa estrategia. Aunque parece una discusión técnica, en el fondo lo que está en disputa es la soberanía que tienen los Estados sobre sus recursos naturales, dado que darle un tratamiento de patrimonio común de la humanidad llevaría a una reducción de la soberanía nacional debido a que su uso y/o cuidado quedaría subordinado a los acuerdos que sobre el particular se pacten. Muchos países y organismos multilaterales estarían dispuestos a aumentar su cooperación en favor de la selva amazónica siempre que el control del cumplimiento de metas sobre dicho ecosistema estratégico estuviera en cabeza de una entidad multilateral, como la UNESCO, asunto en el que los países de la región no están dispuestos a ceder. Quizás este punto puede reducir la cantidad de recursos que pueden canalizarse para proteger la mayor selva húmeda sudamericana.
Mientras que perdemos la lucha para frenar la deforestación en Colombia, con un panorama gris en el horizonte, las elevaciones de la serranía La Lindosa, en el hermoso Guaviare, aún siguen mostrando bosques en esa inmensidad. Quizás sea hora de pensar con mayor urgencia su protección, de ello depende nuestro futuro próximo.
