Respetado Doctor:
Nos encontramos próximos a cumplir la meta de producción de un millón de barriles de petróleo diarios, y Usted, en nombre del Ministerio de Minas y Energía de Colombia, ha anunciado un nuevo pacto entre las firmas petroleras y las comunidades que habitan las áreas de influencia de los proyectos extractivos. De entrada, me parece una propuesta pertinente, no solo por la precaria situación socioeconómica de las personas que habitan territorios cercanos a un pozo exploratorio, a un pozo en producción o un oleoducto, sino por el crecimiento económico del sector petrolero en el país y sus buenas perspectivas a mediano plazo.
El siempre antagónico recurso escaso –entiéndase dinero, petróleo y/o minería- debe tener un medio de interlocución válido para legitimar su expansión con la comunidad que se beneficia o afecta, y esta iniciativa gubernamental abre una vía de comunicación y de discusión en torno al papel de las empresas petroleras –y mineras- en el desarrollo del país.
Este canal abierto por Usted, lo aprovecharé para plantear algunas inquietudes y propuestas que pueden contribuir en la conservación de nuestros ecosistemas, la calidad de vida de los ciudadanos que viven en las áreas de influencia, y apoyar la continuidad de los proyectos de extracción petrolera en el país. En esta exposición, que contiene tres puntos, haré referencias a criterios académicos y experiencias personales recogidas a lo largo de los últimos 2 años en trabajo de campo a lo largo de las regiones petroleras colombianas.
1. El desarrollo humano –medido a partir de indicadores socioeconómicos- en las regiones petroleras del país es preocupante. Basta con visitar los municipios, corregimientos y veredas que soportan la actividad petrolera para percatarse, de inmediato, que la riqueza extractiva es opacada por la pobreza –en términos de ingresos- de las personas que habitan sus áreas de influencia. Esto resulta inadmisible en un país que le está apostando a sus recursos naturales no renovables como vía para alcanzar la prosperidad de sus ciudadanos.
Me resisto a creer que en un espacio tan pequeño –como un pozo petrolero- puedan convivir, al mismo tiempo, abundancia y escases con una brecha tan gigante. Sin entrar en un análisis de eficiencia-impacto de los recursos invertidos en regalías y RSE por parte del Estado y las compañías petroleras, se observa que la población no ha tenido mejoras considerables en su calidad de vida con la llegada de estos proyectos, situación que ha sido estudiada y corroborada por publicaciones institucionales. Si bien no se pueden desconocer los beneficios que ha traído la extracción de petróleo a las finanzas públicas, con lo que se han podido financiar grandes proyectos sociales del nivel central y de las entidades territoriales, la realidad es que la gente de a pie, aquella que sigue subsistiendo al lado del imponente pozo petrolero, no tiene avances significativas en sus condiciones socioeconómicas. Este es, a groso modo, el diagnóstico de casi todas las áreas de influencia petrolera.
Para revertir esta situación, y aprovechando la iniciativa del Ministro, se hace imperativo modificar los encadenamientos y las relaciones de la industria extractiva hacia la comunidad, con el ánimo de irrigar los beneficios del sector a los ciudadanos que resultan directamente afectados con esta actividad económica.
La respuesta social de las comunidades ante los proyectos petroleros es, sin embargo, diversa y heterogénea. De esta diferenciación depende el manejo de los nuevos pactos que se generen entre la comunidad y la industria petrolera. En general, se pueden distinguir cuatro escenarios según el territorio analizado: i) nuevos con altas expectativas, ii) nuevos con desconfianza, iii) viejos con altas expectativas y, iv) viejos con desconfianza.
El primer escenario puede encontrarse en las fases exploratorias asignadas en los departamentos de Bolívar, Atlántico, Magdalena, Córdoba y Sucre. Los proyectos de exploración y producción petrolera llegan a estas regiones del país por primera vez, la expectativa de la población que habita las áreas de influencia es muy alta, y el nivel de oposición en relativamente bajo.
El segundo escenario es común en regiones como el sur de Caquetá, el suroriente de Arauca, la cuenca del Patía, Guajira y Vichada. Los proyectos de exploración y producción petrolera llegan a estas regiones del país por primera vez, pero las comunidades locales desconfían de la llegada de estas industrias. Las razones pueden corresponder a un desafortunado manejo de grupos de interés de las industrias extractivas no petroleras, –como en la Guajira-, o a las presiones ejercidas por grupos al margen de la ley a las comunidades de las áreas de interés –como el sur de Caquetá, suroriente de Arauca, Vichada y la cuenca del Patía-.
El tercer escenario corresponde a regiones donde los proyectos petroleros son una realidad desde hace años, sus habitantes conocen de las bondades de articular un sistema económico y social alrededor de la industria extractiva, y observan con beneplácito la llegada de nuevos proyectos, como el caso de Santander, Boyacá, Tolima, Huila, Meta y el norte de Casanare. Sus expectativas con respecto a la llegada de nuevas compañías son elevadas
El cuarto escenario corresponde a territorios en los que se encuentran proyectos petroleros activos, pero el desafortunado manejo de grupos de interés por parte de las empresas, y las presiones por parte de grupos armados ilegales a la población para sacar actividades que no se someten a sus reglas, y/o para evitar la militarización de territorios donde ejercen control. Es el caso del norte de Arauca, Putumayo y Norte de Santander.
Como se observa, el ambiente social depende de las expectativas de los habitantes, el desempeño de las relaciones de la industria petrolera con la comunidad, y los grupos armados ilegales. Las dos primeras pueden ser manejadas, la tercera es una variable que no puede controlarse, pero afecta las anteriores. Hablaremos de las que pueden controlarse.
El manejo de las relaciones de las firmas petroleras hacia las comunidades siempre debe basarse en dos principios: el de reciprocidad, bajo la perspectiva que ambos se necesitan para alcanzar sus objetivos; y el de coordinación, en la medida que deben actuar conjuntamente para alcanzar el máximo bienestar posible teniendo en cuenta la decisión –o situación- del otro. Esto es fundamental para llegar a convenios que beneficien a ambos, como se espera.
Los acuerdos con la comunidad, por su parte, deben actualizarse cada vez que los resultados superen las expectativas. Este debe ser un proceso dinámico, en el que exista sincronización entre lo que se requiere –necesidades- y lo que se da –satisfactores-. Al ser un proceso frágil, como la historia lo ha demostrado, el Estado debe verificar su efectivo cumplimiento para evitar excesos o defectos, y también debe asegurarse que lo pactado se corresponda con las necesidades urgentes o apremiantes de los habitantes de las áreas de interés que no pueden cubrirse con presupuestos estatales.
Este último punto, el concerniente a la financiación de necesidades no cubiertas por presupuesto público, es de suma importancia para el nuevo pacto, debido a que las empresas no pueden ser vistas como Estado, así deban compensar o contribuir los daños e impactos que generan a los bienes públicos y comunes, como las carreteras y los ecosistemas –punto 2-. Si el Estado y la empresa contribuyen a un mismo objetivo, se estará desperdiciando una oportunidad para avanzar en asuntos que son prioritarios y se encuentran por fuera de la esfera del Estado por las restricciones presupuestales, como financiación de actividades agroindustriales para garantizar ingresos a las familias del área de interés de la firma.
Por tanto, la industria petrolera debe saber diferenciarse para poder complementar la actividad del Estado en la zona. Esta sinergia -estoy seguro- es un poderoso canal de transmisión de instrumentos para ayudar a mejorar la calidad de vida de la población, evitando la duplicidad de labores.
En lo que refiere a las expectativas, estas constituyen, a la vez, una ventaja y un problema para cada proyecto petrolero. Ventaja porque facilitan la actividad económica y los procesos de encadenamiento productivo y social, pero se convierten en problema cuando las expectativas económicas y sociales desbordan la realidad de los proyectos o están por debajo de lo esperado, lo que afecta la continuidad del proyecto y los posibles en la misma zona.
Las expectativas deben estar bien aterrizadas, las comunidades han de ser conscientes que la llegada de un proyecto petrolero impacta favorablemente la economía local, pero no es una oportunidad para obtener ingresos desorbitados. Deben articularse a la dinámica económica de manera directa –contratación laboral- o indirecta –a través de venta de bienes y servicios complementarios-. Por su parte, las empresas petroleras deben entender que las expectativas no se pueden subvalorar ni sobrevalorar, si lo que se quiere es mantener un diálogo transparente y de confianza con la comunidad.
Las altas expectativas en los escenarios I y III pueden ser manejadas por las empresas con una acertada estrategia de comunicación que transmita los alcances reales de los proyectos, los tiempos de duración del mismo, y los riesgos e impactos que traerá la actividad económica en temas como inflación petrolera e impactos ambientales. Dicha estrategia comunicativa debe ser constante y dinámica, aun cuando el proyecto no se encuentre asegurado –como en el caso de la fase exploratoria- o esté finalizando. Las bajas expectativas, por su parte, deben coordinarse de afuera hacia adentro, contando siempre con el apoyo institucional del Estado. Así, según el escenario que se evidencie en cada territorio, el manejo debe ser diferenciado, y tiene que responder en todos los casos a las realidades y necesidades de la comunidad del área de interés. El respeto de lo anterior representa una pieza fundamental para la estructuración de los nuevos acuerdos.
Es importante señalar que estos pactos deben vincular al Ejercito Nacional en aquellos territorios donde existan presiones por parte de grupos armados ilegales. Cualquier acuerdo entre empresas petroleras y comunidades puede verse imposibilitado si no se tiene en cuenta este aspecto.
2. El pacto propuesto por el gobierno deben realizarse entre la industria petrolera y el entorno en el que desarrolla su actividad extractiva. Dicho entorno debe incluir a las comunidades humanas y no humanas que conviven en los ecosistemas del área de interés donde se realiza la actividad económica. Restringir los nuevos acuerdos a las comunidades humanas asentadas en los territorios de influencia es desconocer las dinámicas biológicas, ecológicas y económicas que suceden, al mismo tiempo, cuando se pone en marcha un proyecto petrolero.
La extracción de hidrocarburos, en todas sus fases, genera fuertes presiones a la conservación de ecosistemas en zonas tropicales que prestan servicios ambientales vitales para el país y la humanidad, como el caso de la Orinoquía y la Amazonía. Zonas de amortiguación de los Parques Nacionales Naturales, zonas que están delimitadas dentro de la ley 2 de 1959 como Reservas Forestales, o áreas con protección constitucional especial como los Territorios Indígenas, hacen parte de las áreas geográficas que se han concesionado o se concesionarán en las próximas rondas por parte de la ANH, y con seguridad tendrán un impacto importante en ecosistemas estratégicos.
La fragilidad de estos ecosistemas hace que el Estado colombiano exija los más altos estándares en el manejo de residuos sólidos, vertidos, utilización de fuentes hídricas e impactos a la biodiversidad. Instrumentos como el Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) y el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), principales insumos técnicos para la expedición de la licencia ambiental en Colombia, se quedan cortos para minimizar los impactos ambientales de la actividad petrolera. Puede hablarse, entonces, de una moratoria ecológica por parte de las empresas petroleras con el país.
Existe un instrumento denominado compensación por pérdida de biodiversidad, que busca retribuir y resarcir los impactos negativos no prevenibles, mitigables o corregibles generados por proyectos extractivos a la biodiversidad; de manera que se garantice la efectiva conservación de un área del mismo tipo de ecosistema con igual o mayor viabilidad, bajo nivel de amenaza y un adecuado nivel de protección. Dicho instrumento es compatible con la metodología general para la presentación de estudios ambientales aprobada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante Resolución 1503 de 2010.
Las empresas petroleras, dentro del nuevo pacto, deberían aprovechar este instrumento para gestionar compensaciones por la pérdida de biodiversidad en cada proyecto petrolero, sin importar la antigüedad del mismo. Esta sería una señal de compromiso con el desarrollo sostenible del país.
3. El nuevo pacto también debe incluir una nueva relación de las empresas petroleras con el Estado en asuntos fiscales. Este último mes, Guillermo Rudas (http://bit.ly/AeVRci) y Álvaro Prado (http://bit.ly/AErhMi) han descrito una situación que pone al país en una situación de paraíso fiscal para las empresas que explotan recursos naturales no renovables a nivel internacional.
A partir de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 685 del 2001, que establecía la incompatibilidad del pago de regalías con los impuestos nacionales, departamentales y municipales sobre esa misma actividad (Sentencia C-1071 de 2003), el gremio del sector minero solicitó un concepto a la DIAN. La entidad encargada del recaudo fiscal del país determinó que “son deducibles para efectos de la determinación de la renta líquida, las regalías que se causen por la explotación de los RNNR, sin distinción de la clase de contribuyente, siempre y cuando se cumplan los requisitos, que para su procedencia, según el caso, exige la legislación tributaria”. Con esta interpretación, la nación ha dejado de recibir por concepto de impuesto de renta, entre 2005 y 2011, cerca de 2,3 billones de pesos, suficientes para construir 32.560 casas para cerca de 130 mil personas, o para financiar una carrera profesional a 50 mil estudiantes.
Esto resulta inconcebible, máxime si se tiene se cuenta la moratoria ecológica y la deuda social que tienen las empresas petroleras con el país. Estos recursos son necesarios para garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de aquellas personas que, aun teniendo cerca proyectos de grades inversiones, viven en condiciones deplorables.
El nuevo pacto debe incluir, por tanto, un cambio en la reglamentación del código minero para evitar la fuga de esos recursos necesarios para el desarrollo del país. Así mismo, las empresas petroleras deben garantizar al Estado y la ciudadanía en general transparencia en el reporte de producción y utilidades para evitar la elusión y la evasión del pago de regalías e impuesto de renta, situación anotada por Guillermo Rudas, el nivel de confianza que se construya a partir de ello es clave para la continuidad del auge de los hidrocarburos.
Por último, no sobra decir que este mismo pacto social debe hacerse extensivo a todo el sector minero-energético. El avance en estos componentes resulta clave para seguir creyendo en la locomotora en la que estamos subidos como país. Deseo buen viento y buena mar para esta iniciativa por el bien del Estado y sus ciudadanos.
